1. <div id="dgnw2"></div>
        您好,歡迎來到廣東中良環保工程有限公司!電話咨詢:135-7072-8158    020-89000068
        ?

        聯系我們 content us

        廣東中良環保工程有限公司 

        聯系人:呂先生

        手  機:13570728158

        電  話:020-89000068

        網  址:www.bkjx.tw 

        地  址:廣州大道南敦和大廈B棟516室

        您的當前位置:網站首頁 » 新聞資訊 » 行業動態 » 應盡快全面推行排污許可證制度 莫讓良方成雞肋
        應盡快全面推行排污許可證制度 莫讓良方成雞肋
        瀏覽量:324 上傳更新:2017-10-18

        “用之不武,棄之可惜。”一位長期研究環境保護政策和制度的專家如此描述我國當前的排污許可證制度。

            排污許可證是環境管理部門所頒發的、賦予組織和個人排放污染物權利的憑證,其目的在于明確排污單位在進行污染物排放活動過程中應當遵守的規定,以實現排污單位日常生產階段的排污行為控制。

            “這是國際通行的一項環境管理基本制度。”環境保護部環境規劃院副院長兼總工程師王金南介紹說,目前,美國、日本、德國、瑞典、俄羅斯以及我國的香港、臺灣地區等均已對水污染物排放行為實行許可證管理。

            但這樣一項已經被證明行之有效的“基本制度”,為什么在我國的實施效果不如人意,變成了“雞肋”制度?

            “有的地方把發放許可證作為應付環保部門檢查的擺設,有的地方只管發證,把證后管理拋到一邊,有的地方甚至僅把這一制度作為一項權宜之計。”環境保護部相 關調查報告指出,種種原因導致了這項重要的環境管理制度并未像環境影響評價制度等一樣,在我國的環保政策體系中發揮應有的核心作用,也未與總量控制及減排 等國家環境保護的戰略行動相關聯。

            針對這一問題,“十一五”和“十二五”期間,“水體污染控制與治理科技重大專項”(以下簡稱水專項)中的戰略與政策和監控預警主題對水污染物排污許可證制 管理進行研究,總結了我國水污染物排放許可證制度實施現狀和主要存在的問題,并從排污許可證制度的立法和技術規范制定、排放政策整合以及分階段推行等多個 方面,提出了政策建議。

        20年“推而不廣”

             20多年推動,多省市專門制定了暫行辦法或暫行規定

            “我國水污染物排污許可證制度確立于上世紀八十年代。”熟悉此項政策發展歷程的一位環保專家回憶說,早在1988年,原國家環保局發布《水污染物排放許可 證管理暫行辦法》,對排污申報登記制度及在此基礎上實施的排放許可證制度作出了相關規定,并確定上海、北京等18個城市為水污染排放許可證試行單位。

            次年出臺的《水污染防治法實施細則》規定,對企業事業單位向水體排放污染物的,實施排污許可證管理,進一步確立了其法律地位。“但在《水污染防治法》中,這一制度仍然未被提及。”這位專家表示。

            1994年,原國家環保局宣布試點工作結束,開始在所有城市推行排污許可證制度,此后,一些國家層面或區域水污染防治條例、省(市)在地方法規中均對這一 制度有所涉及, 2008年,新修訂的《水污染防治法》第二十條規定國家實行排污許可制度,正式確立了其法律地位。

            “在過去的20多年里,通過分區、分點的試點,在各地逐步推廣,具備地方立法資格的省市已經對此作出了專門的立法。”王金南表示,目前我國31個省、自治 區、直轄市中,已有20多個省(包括直轄市)專門針對排污許可證制度制定了暫行辦法或暫行規定。如2010年7月1日實施的《浙江省排污許可證管理暫行辦 法》,2011年實施的《江蘇省排放水污染物許可證管理辦法》和2013年實施的《甘肅省排污許可證管理辦法》。

            截至2010年,浙江省已有4萬余家實施了排污申報登記,共向約1.5萬個單位發放了排污許可證,為“十一五”總量控制目標的完成發揮了重要作用。排污許 可證提升了環境準入門檻,給現有重污染企業造成一定壓力,在一定程度上促進產業結構轉型升級,對調整污染企業布局,淘汰落后產能起到了一定引導和刺激作 用。

            江蘇的實踐取得較為明顯成效

            “其實,早在1987年,江蘇省常州市就開始率先實施排放水污染物許可證管理制度,對排污許可證實行市、轄市區二級管理。”參與水專項“水污染物排污許可 證制度”課題研究的江蘇省環境科學研究院邢雅囡告訴記者,“截至2010年底,常州市共核發排污許可證786張,國控、省控重點污染源單位排污許可證持有 率達100%。”

            2008年1月,江蘇省環保廳、財政廳、物價局等部門聯合決定,在經濟較為發達的太湖流域試行水污染物排放指標有償使用和交易試點工作,試點單位在認購排污權有償使用指標,并完成繳費后,由環保部門核發排污許可證,予以確認。

            “江蘇省太湖流域266家重點監控排污企業無償使用排污許可證的歷史到此結束。”邢雅囡說,此后,江陰市環保部門推行了廢水排放IC卡收費管理制度,當企 業獲得排污許可證后,環保部門根據廢水排放許可量發給企業相應的排污權IC卡,只有刷卡后,廢水排口閥門才能打開,一旦排放量接近超標線,“電子閥門”就 會向企業和環保部門發出警報,提醒企業減少污染物排放,以此來保證企業排放量不超許可量。

            截至2013年上半年,除無錫市區外,江蘇省太湖流域共核發排污許可證4500多張,國控、省控重點污染源單位排污許可證持有率達100%。

            “明年,水專項課題中關于排污許可證實施的課題,將在示范區進行業務化運行。”邢雅囡介紹說,2012年上半年,水專項監控預警主題太湖項目的“太湖流域 (江蘇)控制單元水質目標管理與水污染物排放許可證實施課題”就開始籌備示范區太湖流域(江蘇)排污許可證動態管理體系和太湖流域(江蘇)排污許可證管理 中心系統開發的基礎準備工作,并對如何進行基于控制單元的重點污染源排污許可量初始分配以及如何在示范區發放排污許可證進行了研討。截至目前,已完成部分 控制單元重點污染源主要污染源最大允許排放量的分配工作。

             總體實施不夠理想

            “江蘇省太湖流域排污許可證制度實施以來,對提高企業環保意識、加強工業污染控制、促進污染物總量減排等有一定的作用,但排污許可證實施的總體效果欠佳。”邢雅囡認為。

            “從江蘇省太湖流域各市調研總體情況來看,除江陰外,其他地區排污許可證制度實施的效果離預期目標還有較大距離。”邢雅囡介紹說,太湖流域各地排污許可證 發放工作整體上推進不力,發放率不高;由于排污許可證的作用和影響有限,尤其是缺少對違證排污企業的有力懲治,同時地方環保部門和企業對排污許可證不夠重 視,使得排污許可證在日常環境管理工作中難以成為約束企業環境行為的有效手段;排污許可證的實施基本上對改善區域環境質量未有直接作用。

            這也正是我國排污許可證制度實施的主要問題。王金南表示,目前,各地發證工作進展緩慢;企業對排污許可證不夠重視,其作用和影響有限;許可證實施尚未對區域水環境質量改善發揮直接作用。

        四大問題成桎梏

               缺乏上位法規范,點源控制的核心政策至今仍空缺

            “許可證制度應該是分階段性的,目前,要想一步到位還有不小的難度。上位法現在沒有完全做好,執行時很多事情就沒有依據。雖然各省都有自己的規定,但操作 時的統一性、嚴密性都是不一樣的。”參與這項課題研究的南京大學環境學院院長畢軍告訴記者,“環境保護部之前做了大量的工作,但由于多方面原因到現在還沒 有出臺。”

            2008年出臺的《水污染防治法》中僅規定了施行水污染物排放許可證制度,沒有具體規定環境保護行政主管部門在設定水污染物排放許可時應當遵循何種原則。 換言之,環境保護行政主管部門設定行政許可只能結合2004年《行政許可法》中有關許可原則進行設定。而《行政許可法》所規定的原則是總的原則,沒有細分 哪種許可應當具體遵循哪些原則,比較宏觀。

            雖然現行的法律法規明確了要實行排污許可證制度,并禁止無排污許可證的排污行為,但在“法律責任”條款中缺失相應的約束手段,對逾期拒不改正、拒不領證的 行為沒有制約措施。王金南表示,同時,由于缺乏上位法規,在實際操作中,地方環保局在管理過程中無法明確環境管理部門和企業各自的責任和權利,以及對違規 企業的處罰權利和權限。

            目前,我國控制污染排放的政策很多,如環境影響評價、“三同時”、排污收費、總量控制、限期治理等。但各項政策在整個體系中表現得較為獨立和分散,沒有核心和統領的制度,政策間缺乏協調和整合,導致現有的諸多點源排放控制政策難以有效實施,政策目標難以實現。

              沒有操作層面的技術規范

            “實施排污許可證制度涉及總量核算、許可證分配、基于監測監管的核定、許可證交易等各個方面,但至今仍未有相關技術規范。”畢軍介紹說,法律層面上,《水 污染防治法》提到排污企業在排放污染物時執行排污許可證制度,但并沒有出臺排污許可證的具體實施辦法。《水污染物排放許可證管理暫行辦法》雖然較詳細地設 定了排污許可證的登記申報、發證申請、監督管理還有部分罰則,但其設定相比于現今環保事業的發展已經明顯落伍,支持不了目前重點源的排污許可證管理工作。 而2008年發出的《排污許可證管理條例》目前仍然處于征求意見稿的狀態。各地出臺的排污許可證管理辦法也僅僅是上位政策在一定程度上的衍生,并沒有明確 排污許可證管理體系中的具體細節。

            “在具體操作層面,排污許可證發放時間滯后。”邢雅囡告訴記者,從國外的經驗來看,排污許可證制度應當是環境管理部門的事前調控措施,應由環保部門在企業 排污行為發生前對企業的條件資格進行審核,并決定是否準許其從事特定的排污活動。但目前排污許可證制度由于發證時間滯后,導致企業在排污后僅僅將其作為一 種事后的許可,同時由于環保部門對企業申報的排污指標沒有進行實質性的審查,很多以不超環評批復量為依據,使得排污許可證在實踐中根本不具有權威性。

              排污許可證總量核算不規范,無法支撐總量減排

            “許可證到底有沒有用,要看它的基本要求是否能達到,這個基本要求就是數據的準確性。”畢軍說,“現在我們還無法完全做到企業的排放數據完全準確。”

            現有排放控制政策無法做到排放數據的“有依據、可核查”。排污申報制度缺乏與其他制度的配合,排污申報數據無有效核查手段,數據質量沒有保證;環境統計作為計劃經濟體制下的常規手段,已不能滿足市場經濟體制下的污染源管理。這已成為許可證制度實施的主要瓶頸。

            通過江蘇省昆山市企業各套數據對比發現,同一企業的排污收費、排污權有償使用與交易、環境統計數據均存在較大差異,對于大多數企業而言,各項制度的核算結果并不一致。

            從實踐來看,“重點污染源水污染物實際排放量核算較難。”邢雅囡表示,目前,重點污染源污染物排放數據混亂,共存在9套數據(環評批復量、驗收監測數據、 排污申報數據、排污權交易數據、環統數據、污染物普查數據、自動監控數據、排污許可證數據、有償使用數據等),實際管理過程中如何準確地獲得重點源的實際 排放量是排污許可證得到有效監督管理的主要障礙。

               對違法處罰沒有威懾力

            “目前,我國對違反水污染物排放許可證制度的排污行為的處罰還主要依靠行政處罰,處罰內容主要包括責令限期整改和罰款。”畢軍告訴記者,其中,對罰款額度的裁定,以及對持續違法排污行為僅有一次處罰權的限制,導致處罰力度、可操作性都較差。

        “處罰力度輕,不足以起到威懾作用。”邢雅囡舉例說,《江蘇 省排放水污染物許可證管理辦法》對于排污單位不按照排污許可證或者臨時排污許可證的規定排放污染物的,由環境保護行政主管部門責令限期改正,并處1萬元以 上5萬元以下罰款;而修改后的《水污染防治法》雖然在處罰力度上有大幅提高,但最高限額的罰款相對于企業來說威懾力仍不足;由于沒有更詳細的處罰原則,在 上限范圍內罰多少主要由執法者主觀斷定;處罰手段也較單一,以行政處罰為主,沒有具體規定民事、刑事處罰,可操作性差;薄弱的監管措施使得企業違規情況更 加猖獗,違法成本過低。

            同時,由于缺乏設計規范的監測方案,污染源排放監測頻次低、監測數據代表性差等問題,加之沒有有效的數據記錄、核查機制,使數據質量無法保證,影響了排污許可證制度的確定性。邢雅囡表示,排污許可證制度的實施也缺乏信息公開和公眾參與。

        六大措施推進

              排污許可證制度實施加快排污許可證制度的立法和技術規范制定

            “盡快制定《水污染物排放排污許可證條例》。”王金南表示,明確排污許可證制度的目標和地位,明確管理對象亦即排污許可證制度的發放范圍,明確管理體制,設計排污許可證制度的管理機制,明確信息、資金、監測核查和問責處罰機制的目標和原則。

            加快制定許可證制度實施的技術規范或導則。

            一是制定許可證實施技術規范體系。包括許可證的申請、評估、審批、核查和問責等方面,具體到各個環節需要提交的材料清單,各種材料所需要滿足的要求等。

            二是制定監測方案設計導則。根據行業和污染物排放特點,按照現有規范,結合管理需求和監測能力,制定監測方案。監督性監測方案的設計應基于企業自我監測,聚焦于該點源排放的薄弱環節,在保證確定性的基礎上,實現監測費用的有效性。

            三是制定企業排放總量核算技術規范。應在國家及地方層面《排污許可證管理辦法》及其細則等中規定,“持有排污許可證的排污單位,根據環境統計制度中污染物 年度實際排放量核算結果確定其年度排放量”。將排污申報登記制度與排污許可證年審進行整合。將排污申報登記與排污許可證年審合并進行,整合《排污許可證年 度報告表》與《排放污染物申報登記表》內容,避免排污單位的重復填報和環境保護行政主管部門的重復審查。

             整合排污許可證制度和其他點源排放控制政策

            畢軍表示,排污許可證制度應貫穿企業生存周期的全過程,其管理核心應是將排污者應執行的有關國家環境保護的法律、法規、政策、標準、總量削減目標責任和環 保技術規范性管理文件等要求具體化,落到實處,有針對性地、具體地、集中地明確在每個排污者的排污許可證上,實施一證式排污管理,一本排污許可證能聯系企 業建設、生產、污染控制、現場監理等環境管理的全過程。

            因此,排污申報、總量控制、排污交易、排污收費、排污口設置規范化、限期治理及清潔生產強制審核等環境管理制度都應體現在排污許可證當中,同時在現行環境 保護法律框架下有機銜接環評審批、“三同時”驗收,整合環境監督執法檢查、環保監督員管理、環保設施運行監管管理等方面的規定,形成便于長效監督管理、便 于操作的相對集中的環境管理制度,這也完全符合中央要求減輕企業負擔要求。

             基于總量和容量核算,分階段推進排污許可證制度

            由于基于容量和總量控制前提下的排放許可分配基數差別很大,水專項課題組建議分階段推進排污許可證制度。畢軍認為,在前期,如2020年之前,仍然采用基 于總量的許可證分配辦法。在此之后,通過較長時間試點獲得的技術儲備,結合TMDL技術等,基于流域水環境質量目標摸清各地可以排放的實際污染物總量,在 此基礎上制定基于容量核算的許可證分配方案。環境保護部在相關辦法中應明確這一基本原則。

            基于總量核算的許可證分配辦法,水專項課題組根據在遼寧的試點經驗,新、改、擴建建設項目的許可排放量可參考項目環境影響評價中預測的年污染物排放總量,并參照環境保護工程竣工驗收報告中監測數據進行修正。

            王金南表示,對現有排污單位,建議根據環境影響評價、環境保護工程竣工驗收數據確定排水量,并與近3年排水量監測數據進行對比。若與這些數據有較大出入, 則由環境保護行政主管部門結合現場檢查及歷年監測數據等重新確定,必要時可要求排污單位提供相關信息。在確定排水量后,基于排污單位執行的國家或地方污染 物排放標準計算得到最終許可排放量。

            在實施了排污權有償使用與交易的試點地區,通過以上方式得到初始許可排放量,以界定排污單位排污權最大允許申購量,在有償使用或交易過程完成后,環境保護行政主管部門根據通過審批的排污單位申購或交易量確定其最終許可排放量。

             提高現有監測與監管能力,滿足許可證核查要求

            即使在發達地區,自動監測體系仍然不完善,并且數據質量也有較大的爭議。畢軍介紹說,在東部發達地區,環境監察大隊工作人員可能一個人平均管理超過300 家企業。所以整體上現有的監測監管能力是不能滿足許可證核查的管理要求,這是許可證制度推行的主要瓶頸之一。最為有效的辦法是將統計數據與許可證數據一體 化,這樣會大大推動許可證數據的獲取,并提高準確性。

            具體手段上,課題組專家認為,應調整環境統計數據的統計方法。對在線監測設備正常運行且符合數據有效性要求的排污單位,以在線監測數據月平均值與月排水量 數據相乘得到;對不具備在線監測數據,或已有在線監測數據無法達到有效性要求的排污單位,以月度監督性監測數據平均值與月排水量數據相乘得到。而對缺乏可 用監測數據的排污單位,可采用物料衡算或產排污系數方法進行計算。基于環境統計確立實際污染物排放核定體系。

            由于環境統計數據的權威性較強,王金南建議,將排污許可證制度實際污染物排放核定體系與環境統計體系相對接,以整合現存的排污申報、排污收費、排污權有償使用與交易等多套統計數據,形成統一的實際排放量核定統計體系。

             強化排污許可證制度中有關處罰條款

            “顯而易見,短期內我國環境監測和監管能力還難以一步到位。”王金南說,除了開放相關的監測市場,引入第三方環境監測服務之外,加大處罰力度短期內可以通過威懾作用來迫使企業更加守法,按照許可證的要求進行技術改造、排污和監測。

            例如,將逐日處罰手段應用于許可證管理可明顯增加企業違法成本,真正使許可證成為環境污染控制的新政策。除此之外,建議許可證由目前的無償發放轉為有償購 買,強化環境容量是一種資源的理念,可以促使企業合理排污。有償的許可證也為排污交易提供合理的交易對象,也可以提升區域環境污染控制的整體效率。

             建立基于許可證的污染源動態管理系統

            畢軍建議,推行基于許可證的排污臺賬信息化,錄入排污單位污染物排放濃度及排水量監測數據,實現月度實際排污量計算,并匯總形成季度、年度排污量以備查詢,同時滿足各項制度的需要。

            其中,監測數據的錄入與現有的在線監測體系進行銜接,利用現有的在線監測設備與各級環境保護行政主管部門之間的聯網,實現排污單位監測數據的實時傳輸與監控。最后,依托這一信息平臺每年度對許可排污量、實際排污量進行對比,以判定是否需要執行超總量處罰,從而形成系統、動態的污染源管理系統。

        聯系我們

        廣東中良環保工程有限公司

        聯系人:呂先生

        手  機:13570728158

        掃描進入手機站
        地址:廣州大道南敦和大廈B棟516室 版權所有:廣東中良環保工程有限公司 粵ICP備17134250號-1  電腦版 | 手機版
        北京快三和值走势图
          1. <div id="dgnw2"></div>
              1. <div id="dgnw2"></div>